Московская ассоциация предпринимателей подготовила Методические рекомендации «Защита интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан при привлечении к административной ответственности, установленной в г. Москве в связи с распространением Covid-19».
Содержание:
1. Основные составы административных правонарушений, установленные в связи с распространением Covid-19.
2. О правилах поведения при взаимодействии с лицами, составляющими протокол.
3. Комментарий к ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях.
3.1. Нарушение требований к приостановке мероприятий, деятельности организаций (предприятий).
3.2. Нарушение гражданами требований режима повышенной готовности (в том числе «самоизоляции»).
3.3. Нарушение требований режима повышенной готовности с использованием транспортных средств
3.4. Процессуальные вопросы при применении ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях.
4. Комментарий к статьям КоАП РФ, устанавливающим административную ответственность за нарушение требований при угрозе распространения Covid-19.
4.1. Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в период ЧС, угрозы ЧС, карантине.
4.2. Невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности или в зоне ЧС.
4.3. Процессуальные вопросы при применении статей КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за нарушение требований при угрозе распространения Covid-19.
5. Правовая оценка введенного в г. Москве режима «самоизоляции».
6. О правовой оценке пропускного режима на территории г. Москвы.
7. Формы (примеры) объяснений по делу об административном правонарушении.
1. Основные составы административных правонарушений, установленные в связи с распространением Covid-19.
Указом Мэра г. Москвы от 5 марта 2020 года № 12-УМ в г. Москве в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции был введен режим повышенной готовности, которым беспрецедентно установлены ограничения деятельности организаций, а также конституционных, трудовых и гражданских прав граждан.
Аналогичные меры были введены главами и иных субъектов Российской Федерации.
В качестве основных ограничений выступили запрет проведения определенных мероприятий и функционирования организаций в установленных сферах деятельности, которые по мнению органов власти наиболее явно могут провоцировать распространение инфекции.
Среди наиболее существенных ограничений оказался введенный Мэром г. Москвы запрет свободного передвижения граждан по территории города Москвы. Согласно положениям Указа и принятых в его развитие иных нормативных актов главы региона такое передвижение стало возморожным только в установленных Мэром г. Москвы случаях и в том числе с использованием электронных пропусков.
В обеспечение исполнения установленных ограничений с 1 апреля 2020 года в КоАП РФ и Кодекс г. Москвы установлена административная ответственность и определенны вид правонарушений, связанных с соблюдением ранее введенного режима повышенной готовности и правил поведения граждан и организаций.
Кодекс г. Москвы об административных правонарушениях
Неисполнение требований о временной приостановке проведения мероприятий с очным присутствием граждан, а также работы объектов розничной торговли, организаций (предприятий) общественного питания, оказания услуг с посещением гражданами таких объектов, организаций (предприятий), если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния или не влекут административной ответственности в соответствии КоАП РФ (ч. 1 ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях).
Вид наказания: административный штраф.
Размеры штрафов:
- в отношении должностных лиц - от 30 000 до 40 000 руб.;
- в отношении юридических лиц - от 200 000 руб. до 300 000 руб. При повторном нарушении применяется следующий размер штрафов:
- в отношении должностных лиц – от 40 000 руб. до 50 000 руб.;
- в отношении юридических лиц - от 300 000 руб. до 500 00 руб.
Невыполнение гражданами требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы, в том числе необеспечение режима самоизоляции (ч. 2 ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях).
Вид наказания: административный штраф.
Размеры штрафов:
- в отношении граждан: при первом нарушении 4000 руб., при повторном нарушении 5000 руб.
Невыполнение гражданами требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы, в том числе необеспечение режима самоизоляции с использованием транспортного средства (ч. 4 ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях).
Вид наказания: административный штраф 5000 руб.
Возможная мера обеспечения: при совершении указанного нарушения в целях его пресечения может быть осуществлено задержание транспортного средства, то есть исключение транспортного средства из процесса перевозки людей путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), и хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания (ст. 27.13 КоАП РФ).
Административная ответственность, установленная на федеральном уровне (Кодекс РФ об административных правонарушениях)
Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, совершенные в период:
1) режима чрезвычайной ситуации;
2) возникновения угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих;
3) в период осуществления карантина.
либо невыполнение в установленный срок выданного в указанные периоды законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ).
Вид наказаний – штраф.
Размеры штрафов:
- в отношении граждан - от 15 000 до 40 000 рублей;
- в отношении должностных лиц и предпринимателей - от 50 000 до 150 000 рублей, либо приостановка деятельности на 90 суток;
- в отношении юридических лиц - от 200 000 до 500 000 рублей, либо приостановка деятельности на 90 суток.
Если вышеуказанное нарушение привело к причинению вреда здоровью или смерти одного человека, но деяние при этом не содержит признаков преступления (ч. 3 ст. 6.3 КоАП РФ), размер штрафов составит:
- в отношении граждан - от 150 000 до 300 000 рублей;
- в отношении должностных лиц (возможна также дисквалификация сроком от одного до трех лет для предпринимателей) - от 300 000 до 500 000 рублей;
- в отношении юридических лиц - от 500 000 до 1 000 000 рублей.
Невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 настоящего КоАП РФ (ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ).
Вид наказаний: предупреждение или наложение административного штрафа.
Размер штрафов:
- в отношении граждан - в размере от 1000 руб. до 30 000 руб.;
- в отношении должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей;
- в отношении, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица - от 30 000 руб. до 50 000 руб.;
- в отношении юридических лиц - от 100 000 до 300 000 руб.
Увеличенные размеры штрафов и иные виды наказаний применяются при следующих условиях (ч. 2 ст. 20.6.1 КоАП РФ):
а) если действия (бездействие), предусмотренные частью 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ, повлекли причинение вреда здоровью человека или имуществу, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 6.3 КоАП РФ, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния;
б) повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ.
Размеры штрафов:
- в отношении граждан - в размере от 15 000 руб. до 50 000 руб.;
- в отношении должностных лиц – от 300 000 руб. до 500 000 руб. (или дисквалификацию на срок от 1 года до 3 лет);
- в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 500 000 руб. до 1 000 000 руб. (или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток;
- в отношении юридических лиц - от 500 000 руб. до 1 000 000 рублей (или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток).
2. О правилах поведения при взаимодействии с лицами, составляющими протокол.
1. Вести себя спокойно, вежливо, корректно в отношении сотрудников, находящихся при исполнении должностных обязанностей. Не совершать действий, связанных с не повиновением законным требованиям.
2. Предъявить запрашиваемые документы, удостоверяющие Вашу личность и подтверждающих основания Вашего нахождения в месте остановки, попросить документы удостоверяющие личность сотрудников и переписать их данные;
3. Пояснить устно уважительную причину и основания Вашего нахождения на месте остановки (поездка в больницу, доставление продуктов пожилым родителям, обращение в полицию с заявлением и иные);
4. При составлении в отношении Вас протокола вписать данные Вами пояснения, а также то, что «дополнительно приобщены письменные объяснения на 2 (3) листах».
5. Приобщить рекомендуемые объяснения, получить копию протокола и пожелать сотрудникам здоровья и спокойной службы.
6. Весь разговор от начала до конца по возможности снимайте на телефон. Если не одни, попросите спутника осуществить видеозапись разговора.
7. При совершении в отношении Вас незаконных действий позвонить адвокату и в государственные органы, защищающие права граждан.
8. При незаконном привлечении к административной ответственности обжалуйте решение в вышестоящий орган или суд в течение 10 суток.
3. Комментарий к ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях.
3.1. Нарушение требований к приостановке мероприятий, деятельности организаций (предприятий).
Неисполнение требований о временной приостановке проведения мероприятий с очным присутствием граждан, а также работы объектов розничной торговли, организаций (предприятий) общественного питания, оказания услуг с посещением гражданами таких объектов, организаций (предприятий) (ч. 1 ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях).
Условие: если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния или не влекут административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Ограничения в отношении продолжения деятельности определенных мероприятий и организаций исходя из специфики их деятельности установлены в г. Москве Указом Мэра г. Москвы от 5 марта 2020 года № 12-УМ (в редакции от 4 апреля 2020 года (далее – Указ Мэра).
Так, п. 3.1. Указа Мэра временно приостановлено проведение в городе Москве досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, физкультурных, спортивных, выставочных, просветительских, рекламных и иных подобных мероприятий с очным присутствием граждан.
В пункте 3.2 Указа Мэра установлено, что с 28 марта 2020 г. по 1 мая 2020 г. временно приостановлена работа ресторанов, кафе, столовых, буфетов, баров, закусочных и иных предприятий общественного питания, за исключением обслуживания на вынос без посещения гражданами помещений таких предприятий, а также доставки заказов (п. 3.2.1).
При этом указано, что данное ограничение не распространяется на столовые, буфеты, кафе и иные предприятия питания, осуществляющие организацию питания для работников организаций.
Пунктом 3.2.2. Указа приостановлена работа объектов розничной торговли, за исключением аптек и аптечных пунктов, специализированных объектов розничной торговли, в которых осуществляется заключение договоров на оказание услуг связи и реализация связанных с данными услугами средств связи (в том числе мобильных телефонов, планшетов), специализированных объектов розничной торговли, реализующих медицинские и оптико-офтальмологические изделия (оборудование), зоотовары, а также объектов розничной торговли в части реализации продовольственных товаров и (или) непродовольственных товаров первой необходимости, указанных в приложении 1 к настоящему указу, продажи товаров дистанционным способом, в том числе с условием доставки.
Недопустима в указанный период работа салонов красоты, косметических, СПА-салонов, массажных салонов, соляриев, бань, саун и иных объектов, в которых оказываются подобные услуги, предусматривающие очное присутствие гражданина, за исключением услуг, оказываемых дистанционным способом, в том числе с условием доставки (п. 3.2.3).
При этом нужно учитывать, что к лицам, организующим проведение таких мероприятий, могут быть отнесены и индивидуальные предприниматели, однако указанная статья Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях исключила индивидуальных предпринимателей из субъектов правонарушения, оставив только юридических лиц и должностных лиц.
Указание на недопущение применения правил ч. 1 ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях в случае наличия федеральных составов, устанавливающих административную ответственность за соответствующие действия, обусловлено общим правилом КоАП РФ о недопущении установления административной ответственности субъектов Российской Федерации за нарушение федеральных норм (пп. 1 п. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).
Постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 417 утверждены Правила поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее – Правила).
Проблема правильной квалификации действий субъектов правонарушения установленного вышеприведенной статьей может возникнуть при анализе, например, пп. «д» п. 6 таких Правил, где указано, что в зависимости от складывающейся обстановки на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации и (или) от дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, принимаемых Правительством Российской Федерации, Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностными лицами, указанными в пунктах 8 и 9 статьи 4.1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», организации приостанавливают свою деятельность, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников и иных граждан, находящихся на их территориях.
В настоящее время КоАП РФ предусматривает административную ответственность по ст. 20.6.1 за невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ.
Учитывая, что и Указ Мэра и вышеприведенные Правила устанавливают правила о приостановлении деятельности организаций, одно и то же лицо подвергается притязаниям со стороны органов государственной власти на основании двух разных составов: ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях и ст. 20.6.1 КоАП РФ.
Отметим, что по смыслу пп. «д» п. 6 Правил организации приостанавливают свою деятельность по самостоятельному решению при наличии угрозы безопасности жизнедеятельности работников и иных граждан, находящихся на их территориях, а согласно пп. «д» ч. 10 ст. 4.1. Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» приостановление деятельности организаций связывается законом с решением высшего должностного лица субъекта РФ.
Учитывая, что ч. 1 ст. 3.18.1 Кодекса Москвы об административных правонарушениях применяется только при условии, если соответствующие действия (бездействие) не влекут административной ответственности в соответствии с КоАП РФ, полагаем, что привлечение юридических лиц за нарушение правил о приостановлении деятельности организаций по указанной статье недопустимо.
Указанная правовая позиция нашла свое отражение в Обзоре.
Обращаем внимание, что никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение (ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ), что исключает возможность привлечения юридического лица за одно правонарушение по двум составам административных правонарушений (например, ч. 1 ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях и ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ).
Вид наказания: административный штраф.
Размеры штрафов:
- в отношении должностных лиц - от 30 000 до 40 000 руб.;
- в отношении юридических лиц - от 200 000 руб. до 300 000 руб. При повторном нарушении применяется следующий размер штрафов:
- в отношении должностных лиц – от 40 000 руб. до 50 000 руб.;
- в отношении юридических лиц - от 300 000 руб. до 500 00 руб.
3.2. Нарушение гражданами требований режима повышенной готовности (в том числе «самоизоляции»).
Невыполнение гражданами требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы, в том числе необеспечение режима самоизоляции (ч. 2 ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях).
Полагая незаконным введение для граждан ограничений на свободу передвижения, о чем настоящие методические рекомендации позволят подробнее рассказать в разделе «Порядок ограничения прав граждан при введении чрезвычайного положений, чрезвычайной ситуации», тем не менее, укажем на следующее.
Указанное правонарушение, в отличие от ч. 1 ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях, затрагивает только поведение граждан как субъектов, которые могут быть привлечены к административной ответственности, и которое оценивается только в связи с введением режима повышенной готовности на территории г. Москвы.
Сложность квалификации действий лица по указанному составу административного правонарушения возникает при его сравнении с диспозицией ч. 2 ст. 20.6.1 КоАП РФ, которая устанавливает административную ответственность за «нарушение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации».
Оба состава были введены в действующее законодательство 1 апреля 2020 года, при этом разграничения между ними по квалифицирующим признакам в данный момент нет.
Применительно к п. 3 ч. 1 ст. 1.3, п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1. КоАП РФ и позиции Верховного Суда РФ1, рассматривающего дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность за определенные нарушения, субъект РФ не может вводить в действие законы, которые вводят бремя административного наказания за составы, не имеющие специальных признаков по отношению к составам административных правонарушений, установленных федеральным законодательством.
В данном случае несоблюдение этого правила является очевидным, во всяком случае, если оценка поведения граждан в рамках режима повышенной готовности сводится к оценке соблюдения им норм, ограничивающих его право на свободу передвижения.
Дополнительным основанием для сомнений в наличии оснований для разграничения упомянутых выше составов является отсутствие указания в соответствующих статьях на то какой уровень режима повышенной готовности имеется ввиду законодателем, учитывая, что Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» прямо указывает, что режим повышенной готовности в одних случаях вводится при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера (п. «а.1» ст. 10 такого закона), а в других – является режимом, допустимым к введению только на региональном или межмуниципальном уровне и только для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пп. «м» п. 1 ст. 11 такого закона). Последний формально может допускать ограничения для граждан, но только в случае, если таковые носят характер «дополнительных мер защиты населения» (п. 10 ст. 4.1. такого закона) и отвечают видам ограничений, установленных пп. «а - д» п. 10 ст. 4.1. этого закона.
Указанное позволяет сделать вывод о том, что наличие в специальном законе (коим является Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») разграничительных характеристик режима повышенной готовности предполагает обязанность законодателя учитывать таковые при установлении административной ответственности за правила поведения, обязательные к исполнению в рамках такого режима.
Очевидно, что если режим повышенной готовности вводится на региональном уровне Мэром г. Москвы, то обеспечение его исполнения обязанными субъектами не может обеспечиваться административной ответственностью на федеральном уровне и наоборот, что, как мы отметили выше, полностью отвечают смыслу п. 3 ч. 1 ст. 1.3., п. 2 ч. ст. 1.3.1. КоАП РФ.
Если Правительство РФ вводит режим повышенной готовности при возникновении угрозы чрезвычайно ситуации федерального или межрегионального значения в соответствии с требованиями п. «а.1» ст. 10 приведенного выше закона, то утвержденные им правила поведения граждан2 могут обеспечиваться ст. 20.6.1 КоАП РФ.
В противном случае, такой состав не имеет оснований для применения. Обратная позиция Верховного Суда, выраженная в соответствующем обзоре от 21 апреля 2020 года, полагаем при последующем применении может и должна быть изменена.
Тем не менее, кратко изложим основные правила, установленные для граждан на региональном уровне в настоящее время.
Режим повышенной готовности введен с 5 марта 2020 года Указом Мэра (далее – Указ Мэра).
Согласно пп. «б» п. 6 ст. 4.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» такой режим вводится при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.
Какие требования предъявлены к гражданам, направленные на обеспечение введенного режима повышенной готовности, и как Указ Мэра определяет таких граждан по категориям?
Формального деления Указ не содержит, однако полагаем, что такое деление можно произвести по следующим категориям:
1 категория граждан – обязанные соблюдать режим самоизоляции в период до 1 мая 2020 года:
1) граждане в возрасте старше 65 лет;
2) граждане, имеющие заболевания согласно перечню, приведенному в Указе Мэра (Приложение № 4 к Указу Мэра);
Режим самоизоляции должен быть обеспечен такими лицами по месту проживания указанных лиц либо в иных помещениях, в том числе в жилых и садовых домах.
3) граждане, посещавшие территории, где зарегистрированы случаи новой коронавирусной инфекции и обязанные:
- сообщать о своем возвращении в Российскую Федерацию, месте, датах пребывания на указанных территориях, контактную информацию на горячую линию города Москвы по номеру телефона +7 (495) 870-45-09;
- при появлении первых респираторных симптомов незамедлительно обратиться за медицинской помощью на дому без посещения медицинских организаций;
- соблюдать постановления руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека – Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, санитарных врачей о нахождении в режиме изоляции на дому.
4) граждане, прибывшие из иностранных государств, указанных в Указе (Китай, Италия, Германия, Испания, Франция, Корея и т.д.), и обязанные обеспечить самоизоляцию на дому на срок 14 дней со дня возвращения в Российскую Федерацию (не посещать работу, учебу, минимизировать посещение общественных мест).
Следует отметить, что согласно постановлению Главного государственного санитарного врача РФ от 18.03.2020 N 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения Covid-2019» правила для лиц, прибывших на территорию РФ носят частично иной характер.
Так, в п. 2.3.2 постановления Главного государственного санитарного врача РФ указано, что лицам, прибывшим на территорию Российской Федерации на лиц, прибывших на территорию Российской Федерации возложена обязанность выполнять требования по изоляции в домашних условиях (нахождению в изолированном помещении, позволяющем исключить контакты с членами семьи и иными лицами, не подвергнутыми изоляции) сроком на 14 календарных дней со дня прибытия на территорию Российской Федерации.
Указаний о минимизации посещения общественных мест для таких граждан в этом постановлении нет.
Полагаем, что за нарушение таких требований соответствующие граждане должны привлекаться к административной ответственности по соответствующей части ст. 6.3 КоАП РФ, а не по ч. 2 ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях и только в том случае, если, режим повышенной готовности (или режим чрезвычайной ситуации, карантин) введен на федеральном уровне применительно к пп. 2 п. 1 ст. 1.3 КоАП РФ3.
5) совместно прожив